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(Policy-Paper für die grüne Bundestagsfraktion vom 23. April 2002, erschienen am 17. Juni 2002 in der taz)

Markenzeichen einer grün akzentuierten deutschen Außenpolitik

Bundeswehreinsätze – ja oder nein? Auf diese Frage war unter der Regierung Kohl/Kinkel die Suche nach der neuen Rolle Deutschlands in der Welt verengt worden. Dabei hätten die Wiedervereinigung und die vertiefte europäische Integration, der Zerfall des Warschauer Paktes und die Identitätskrise der Nato, die Regionalkonflikte auf dem Balkan und die Notwendigkeit, der Globalisierung der Märkte eine Globalisierung der Politik folgen zu lassen eine grundlegende Neubestimmung der deutschen Verantwortung nötig gemacht. Doch abgesehen von anerkennenswerten proeuropäischen Kraftakten des Ex-Kanzlers fiel das Ergebnis dürftig aus. Sicherheitspolitik blieb militärfixiert. Verteidigungsminister Rühe brachte die Bundeswehr vor allem in Stellung, um seinen Kronprinzenanspruch in der CDU durchzukämpfen. Die notwendige Strukturreform und Modernisierung der Streitkräfte auf der Basis einer reellen Bedrohungsanalyse, die sich von den Denkmustern des Kalten Krieges löste, blieb aus. Unter Führung der FDP setzte das Auswärtige Amt (AA), eigentlich zuständig für die Grundlinien der Sicherheitspolitik, dem militärlastigen Ansatz wenig entgegen.

Erst die rot-grüne Regierung verpflichtete sich bereits im Koalitionsvertrag, „sich mit aller Kraft um die Entwicklung und Anwendung von wirksamen Strategien und Instrumenten der Krisenprävention und friedlichen Konfliktregelung zu bemühen.“ Es oblag der rot-grünen Regierung, durch eine Wehrstrukturkommission den wirklichen Reformbedarf der Bundeswehr festzustellen und das Militärische einem erweiterten Sicherheitsbegriff unterzuordnen, der bei Gefahrendefinition und Methodenwahl über militärische Kategorien hinausgeht und der Krisenprävention und zivilen Konfliktbearbeitung die Priorität einräumt.

Auch wenn die Wahrnehmung der Öffentlichkeit immer noch auf Bundeswehreinsätze konditioniert ist, so sind doch in Wirklichkeit Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung – Maximen des politischen Pazifismus – die eigentlichen Markenzeichen einer grün akzentuierten deutschen Außenpolitik geworden. Zwar können sie in der medialen Eindruckskonkurrenz aus Mangel an unterhaltsamen Action-Bildern militärischen Auftritten nicht den Rang ablaufen, doch umso mehr sind sie mittlerweile weltweit geachtet und haben sie bereits geleistet. Zu unterscheiden sind dabei drei Ebenen: die konzeptionelle, die operative und die institutionelle.

 

Krisenprävention – konzeptionell

Unter Federführung des Außenministeriums hat die Bundesregierung – den Vorgaben des Koalitionsvertrages folgend – im April 2000 ein Rahmenkonzept zur „Krisenprävention und Konfliktbeilegung“ verabschiedet. Es soll dazu beitragen, „in potenziellen Krisen- und Konfliktgebieten der gewaltsamen Austragung von Konflikten frühzeitig vorzubeugen, die Ausweitung bereits ausgebrochener Gewalt einzudämmen und nach dem Ende bewaffneter Auseinandersetzungen durch effektive Maßnahmen der Friedenskonsolidierung und des Wiederaufbaus einen erneuten Ausbruch der Gewalt zu verhindern.“ Ausgangspunkt ist dabei der erweiterte Sicherheitsbegriff, der die Achtung der Menschenrechte, soziale Gerechtigkeit, Rechtsstaatlichkeit, partizipatorische Entscheidungsfindung, die Bewahrung natürlicher Ressourcen, die Entwicklungschancen in allen Weltregionen und die Nutzung friedlicher Konfliktlösungsmechanismen umfasst. Die staatlichen Partner der Außenpolitik sollen dabei ebenso einbezogen werden wie Nichtregierungsorganisationen und die Zivilgesellschaft. Am 15.März 2001 bestätigte der Bundestag durch Annahme eines Antrags der rot-grünen Koalition diese Politik. Rot-grüne Außenpolitik setzt damit die Forderung des UNO-Generalsekretärs und Friedensnobelpreisträgers Kofi Annan nach einer „Kultur der Prävention“ in die Praxis um.

Die EU ist als eine Organisation, die ehemalige Feindstaaten integriert, selbst ein Musterbeispiel für Krisenprävention. Ihr Europäischer Rat hat auf deutsche Initiative hin in Helsinki im Dezember 1999 einen Aktionsplan zur zivilen Krisenprävention und Konfliktbearbeitung beschlossen. Dieses Thema war auch Schwerpunkt des deutschen G8-Vorsitzes und Leitthema des G8-Außenministertreffens im Dezember 2000 in Berlin. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), ohnehin der nichtmilitärischen Sicherheitspolitik verpflichtet, hat auf dem Gipfel in Istanbul im November 1999 analog zum deutschen Ansatz (siehe unten) allen Teilnehmerstaaten den Aufbau von zivilen Krisenreaktionkräften (REACT) empfohlen. Auf grüne Anregung hin gab es im Mai 2001 ein erstes Treffen zwischen Sicherheitsexperten von OSZE und südostasiatischen Staaten über institutionelle und regionale Fragen der Krisenprävention, Zeichen für eine politische Kooperation jenseits von Wirtschaftsinteressen.

Krisenprävention versucht Antworten auf neue Bedrohungen zu geben: Die Zahl zwischenstaatlicher Konflikte hat abgenommen und ‚klassische‘ friedenserhaltende Maßnahmen zwischen Staaten – entwickelt von den Vereinten Nationen unter den Bedingungen des „Kalten Krieges“ – sind heute die Ausnahme. Stattdessen dominieren komplexe innerstaatliche Konflikte mit Gefahren für einzelne Menschen und Bevölkerungsgruppen, aber auch der Gefahr eines „Spill over“, der Beeinträchtigung der Sicherheit von Nachbarstaaten oder der ganzen Region. Hinzu gekommen sind Bedrohungen durch privatisierte, teils kommerzialisierte Gewalt international operierender Terror- und Verbrecherorganisationen.

Verändert haben sich auch einige Konfliktursachen. Zwar bleibt die unmittelbare Drohung mit militärischer Gewalt weiterhin zentraler Konfliktbeschleuniger. Hinzu kommen Armut, die in Verbindung mit mangelnder Partizipation zu einer explosiven Mischung führt, wirtschaftlicher Niedergang, Staatszerfall, gezieltes Schüren schwelender Unzufriedenheit und demagogischer Missbrauch ethnischer, religiöser oder nationaler Ideen. Daneben treten im Zeitalter der Globalisierung zunehmend andere Bedrohungspotentiale: Umweltzerstörung und Unterentwicklung, Bevölkerungswachstum und Ressourcenknappheit, Menschenrechtsverletzungen und Demokratiedefizite, Terrorismus, Drogen, organisierte Kriminalität und die Proliferation von Waffen, besonders Kleinwaffen, sind heute Sicherheitsrisiken, die in offene Gewaltanwendung münden können.

Der Ursachenkatalog zeigt, dass Krisenprävention einen ganzheitlichen Ansatz erfordert. Nötig ist eine enge Verzahnung der Außen- und Sicherheitspolitik mit Elementen der Entwicklungs-, Wirtschafts-, Finanz-, Umwelt-, Kultur-, Rechts- und Innenpolitik. Erst ihr Zusammenspiel erfüllt die Maxime einer umfassenden, gemeinsamen und präventiven Sicherheit. Krisenprävention ist vorrangig mit zivilen Mitteln zu bewältigen. Ihr oberstes Ziel ist die Verhinderung von Gewalt. Gelingt dies aber nicht, muss dafür gesorgt werden, dass Gewalt nach ihrem Ausbruch so rasch wie möglich beendet wird. Dazu können auch militärische Mittel in einem eng definierten völker- und verfassungsrechtlichen Rahmen notwendig sein, die möglichst schnell in ziviles „Post Conflict Peace Building“ einmünden.

Krisenprävention ist umso wirksamer, je mehr es gelingt, die strukturellen Ursachen von Gewalt abzubauen und die politische Interventionsfähigkeit internationaler Organisationen zu stärken. Dies entspricht den übergreifenden Zielen einer rot-grünen Außenpolitik: eine internationale Strukturpolitik soll die Entwicklungschancen aller Völker unter Beachtung der ökologischen Belastbarkeit der Erde auf möglichst hohem Niveau angleichen. Die Reform und Stärkung der Vereinten Nationen, der EU, der OSZE und anderer Regionalorganisationen soll die politische Interventionsfähigkeit erhöhen. Global Governance soll durch die Vernetzung staatlicher und nichtstaatlicher Akteure, die Stärkung von Regulierungsregimes und die Durchsetzung von Elementen globaler Ordnungspolitik der Globalisierung den nötigen Ordnungsrahmen verleihen. Der neue Internationale Strafgerichtshofs, für den die Bundesregierung massiv eingetreten ist, soll helfen, das Recht des Stärkeren durch die Stärke des Rechts zu ersetzen.

Krisenprävention – operativ

In einer Reihe gewaltförmiger Konflikte haben Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung bereits ihre Wirksamkeit entfaltet. Die prominentesten Beispiele finden sich auf dem Balkan. Es war der vom grünen Außenministerium initiierte und über EU, Nato und OSZE bis in die UNO vorangetriebene deutsche Friedensplan, der dem Morden im Kosovo ein Ende machte. Auch der Stabilitätspakt für Südosteuropa ist das Ergebnis einer Initiative der rot-grünen Regierung. Er gibt den Nachfolgestaaten und Regionen des ehemaligen Jugoslawiens, die von Krieg und Bürgerkrieg, Völkermord und Menschenrechtsverletzungen betroffen waren, eine zukunftsweisende, proeuropäische, friedliche Entwicklungsperspektive. Beauftragte der rot-grünen Regierung spielen im Verbund mit militärischen Sicherungskomponenten und in enger Zusammenarbeit mit Hilfsorganisationen eine wesentliche Rolle beim zivilen Wiederaufbau des Kosovo.

Noch vor wenigen Monaten standen sich in Mazedonien Regierung und Rebellen in erbitterter Gegnerschaft gegenüber, bereit, ihren Streit zu einem weiteren grausamen Bürgerkrieg eskalieren zu lassen. Eine rot-grüne Initiative, von der EU aufgenommen und umgesetzt, konnte den Ausbruch der Feindseligkeiten verhindern – ein Novum auf dem Balkan. Der Druck auf die Konfliktparteien, das Monitoring eines verfassungsgebenden Prozesses, der die staatliche Integrität Mazedoniens mit weitreichenden Minderheitenrechten verband und die militärische Überwachung von Entwaffnung der Rebellen und Waffenstillstand führten zur Deeskalation.

Ein wichtiges Feld ist die Bekämpfung des Terrorismus. Auch wenn es unvermeidlich und deshalb notwendig war, El Qaida militärisch zu zerschlagen, so kann Terrorismus letztlich nicht mit militärischen Mitteln besiegt werden. Die rot-grüne Regierung hat sich von Beginn an dafür eingesetzt, das Terrorproblem möglichst präzise umgrenzt zu beschreiben und nichtmilitärische Mittel zu nutzen, um dem Terror den Nährboden zu entziehen. Es begann mit der Definition des Konflikttyps, der hinter dem 11.9. steht. Gegen die anfangs stark vertretene Meinung, es handele sich um den ersten Krieg der Kulturen, konnte die Sicht durchgesetzt werden, dass ein eng beschreibbares Subjekt, eine Terrororganisation, die gesamte Menschheit bedrohe. Die Konsequenz der unterschiedlichen Sichtweisen ist dramatisch. Der Kampf der Kulturen hätte eine epochale kriegerische Auseinandersetzung zwischen der sog. westlichen Welt und der sog. islamischen bedeutet. Die engere Sicht hingegen verbündete den Westen und die arabisch-islamische Welt im gemeinsamen Kampf gegen einen gemeinsamen Feind. Sie erfordert einen Dialog der Kulturen, wie er bereits im rot-grünen Koalitionsvertrag programmiert worden war. Die intensive Diplomatie der Bundesregierung und die Aufstockung des Personals im AA zur Verstärkung des Dialogs mit der islamischen Welt folgen diesem Postulat. Als Anerkennung ihrer Leistung betraute die UNO die Bundesregierung mit der Durchführung der Afghanistankonferenz auf dem Petersberg. Hier konnten zahlreiche Ideen für eine Post-Taliban-Zeit in Afghanistan einfließen, die bereits unter deutscher Leitung von der Afghanistan Support Group der UNO entwickelt worden waren.

Ohnehin hat das grün-geführte Außenministerium die Beziehungen zur Dritten Welt völlig neu definiert. An die Stelle der viel zu allgemeinen und wirtschaftslastigen Kontinentalkonzepte der Vorgängerregierung für Afrika, Asien und Lateinamerika setzt das grün geführte Außenministerium nun spezifische Regionalkonzepte. Sie entwickeln auf regionaler und subregionaler Ebene gezielte Strategien, die den politischen und kulturellen Dialog sowie die Entwicklungszusammenarbeit im Sinne eines erweiterten Sicherheitsbegriffs in den Vordergrund rücken. Die Resonanz bei unseren Partnern ist begeisternd.

Folglich schlägt sich Krisenprävention als moderne Form der Sicherheitspolitik auch in der integrativen Politik Staaten gegenüber nieder, die von anderer Seite als Schurkenstaaten oder gar als Achse des Bösen ausgegrenzt werden. Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu Nordkorea beseitigt zwar noch nicht die Probleme selbst, die dieses Land hat und bereitet, treibt es aber nicht weiter in die Isolation, sondern bindet es an internationale Verhandlungsprozesse an. Der vorsichtige Dialog mit iranischen Kräften, die auf Liberalisierung und Öffnung dringen, kann ebenso wir der neue Gesprächsfaden mit Libyen dazu beitragen, konstruktive Neuansätze in diesen Ländern zu fördern. Die deutliche Aussage, dass ein Angriff auf den Irak nicht durch die UN-Resolutionen gegen den Terrorismus legitimiert sei und die Frage nach der Auswirkung eines Angriffes auf die Stabilität der gesamten mittelöstlichen Region werden hoffentlich dazu beitragen, allzu riskante Planungen in der Schublade zu belassen.

Es gibt zahlreiche weitere Beispiele für gelungene Maßnahmen. In Osttimor half Rot-Grün nicht nur, den bewaffneten Konflikt zu beenden, sondern hat auch Fachleute für den Neuaufbau der Zivilverwaltung entsandt. Für deren außerordentliche Leistung hat sich die UNO ausdrücklich bei uns bedankt. Oft entfalten kleine Beiträge große Wirkung: in Burundi z.B., wo ein Völkermord wie in Ruanda droht, finanziert die Bundesregierung das Konferenzhotel, in dem sich seit über zwei Jahren die Konfliktparteien um eine friedliche Lösung bemühen.

Ergänzt wird die politische Intervention in akute Konflikte durch die Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen zur Krisenverhütung. So wird im südlichen Afrika der Aufbau einer kooperativen Sicherheitsstruktur der SADC-Staaten unterstützt. Die Organisation für Afrikanische Einheit bekommt Mittel für ein Konfliktverhütungszentrum. Mittel der sog. Ausstattungshilfe, früher für die Anschaffung von militärischer Ausrüstung vergeben, werden nun für die Konversion militärischer Einrichtungen für zivile Aufgaben verwendet, etwa die Nutzung von Militärhospitälern für die Bevölkerung. Auch wird die Integration von Soldaten und Söldnern in zivile Berufe gefördert. Ein Beispiel bilden die Jugendlichen in Südafrika, die nach dem Kampf gegen die Apartheid eine neue Perspektive brauchen. In zahlreichen Konfliktregionen werden Projekte der UNO oder von Nichtregierungsorganisationen finanziert, insbesondere im Nahen Osten.

Krisenprävention – institutionell.

Angestoßen durch die grüne Programmatik und den Koalitionsvertrag hat die Bundesregierung die eigene Infrastruktur für die Umsetzung einer krisenpräventiven Politik erheblich verbessert. Mehrere Ministerien sind daran unter Koordinierung des AA beteiligt. So wurde im Wissenschaftsministerium die Förderung der Friedensforschung, die von der Vorgängerregierung eingestellt worden war, durch die Gründung und Finanzierung einer Stiftung wieder aufgenommen. Das Innenministerium stellt in Verbindung mit den Landesinnenbehörden verstärkt Polizeikräfte für internationale Einsätze zur Verfügung. Das Entwicklungsministerium hat zivile Friedensdienste geschaffen, um die ohnehin krisenpräventiven Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit noch gezielter zu nutzen. Das Verteidigungsministerium hat die Bundeswehr darauf eingestellt, intensiv mit zivilen Kräften zu kooperieren. Einbezogen sind auch halbstaatliche Organe der Katastrophenhilfe wie das Technische Hilfswerk. Die wichtigsten Veränderungen und Neuerungen aber gab es im Außenministerium.

Im Zentrum steht der Aufbau einer Personalreserve für zivile Friedenseinsätze. Während der zivile Friedensdienst in der Entwicklungszusammenarbeit auf der Basis selbstdefinierter Projekte arbeitet, werden die Kräfte des AA auf der Basis von völkerrechtlichen Verpflichtungen tätig. Die UNO oder die OSZE verlangen einen personellen Beitrag Deutschlands für ihre schwierigen Missionen. Das markanteste Beispiel war die Kosovo Verifikationsmission. Die rot-grüne Regierung, gerade in der Verantwortung, musste 300 Leute zusammentrommeln und ohne hinreichende Einweisung in einen komplizierten, nicht ganz gefahrlosen Einsatz schicken, weil im AA unter FDP-Führung für solche Einsätze nicht die mindeste Vorsorge getroffen worden war. Die Konsequenz war klar: Wenn Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung als neuer Ansatz einer nichtmilitärischen Sicherheitspolitik eine größere Realisierungschance haben sollten, dann musste ein eigener Personalkörper geschaffen werden.

Zu diesem Zweck wurde im AA ein Trainingskonzept zur Einsatzvorbereitung entwickelt, begleitet durch eine Projektgruppe von Vertretern verschiedener Ministerien und Experten aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft. In 14-tägigen Grundkursen wurden Männer und Frauen, die sich aus den unterschiedlichsten Berufen und Lebenswelten rekrutierten, geschult. Institutionenlehre und Völkerrecht, Missionszweck und Einsatzplanung, Konfliktmanagement und Verhandlungstechnik, Gefahrenabwehr und Erste Hilfe – der Intensivkurs machte aus hilfsbereiten Amateuren einsatzbereite Paradiplomaten. Aufbaukurse für spezifische Aufgaben oder bezogen auf bestimmte Regionen, z.B. Afghanistan, haben die Kenntnisse vertieft. Mittlerweile haben mehr als 500 Personen diese Trainingskurse durchlaufen. Mehr als die Hälfte von ihnen wurde bereits bei den unterschiedlichsten Missionen eingesetzt: beim Monitoring im Kosovo, bei der Grenzbeobachtung zwischen Georgien/Aserbeidschan, der Überwachung des russischen Truppenrückzugs im Baltikum, der Wahlbeobachtung im Kaukasus oder der Waffenstillstandskontrolle in Mazedonien. Inzwischen wurden ausländische Kräfte in die Ausbildung integriert, um ähnliche Projekte auch bei sich beginnen zu können. Die OSZE jedenfalls hat ihre Teilnehmerstaaten aufgefordert, unser Modell zu übernehmen.

Nachdem die Pilotphase dieses erfolgreichen Projektes im AA selbst hat umgesetzt werden können, kann es nun nur noch durch Outsourcing wachsen. Seit Herbst 2001 stehen die Finanzmittel zur Verfügung. So kann in Kürze eine eigene Durchführungsinstitution gegründet werden: das „Berliner Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF)“. Es soll die Rekrutierung, Ausbildung, Betreuung und Einsatzplanung der zivilen Mitarbeiter organisieren, Forschung zur Evaluierung und Optimierung ihres Einsatzes betreiben und zudem die internationale Vernetzung solcher Ansätze weiterführen. Als Instrument des Außenministeriums wird diese Institution eng an das AA angebunden bleiben. Denn in welchen Einsatz Personal entsandt wird, bleibt die politische Entscheidung der Bundesregierung. Im Aufsichtsgremium sind deshalb die Ministerien, die im Gesamtkonzept der Krisenprävention eine Rolle spielen, vertreten. Doch auch der Sachverstand von Parlament, Wissenschaft und Zivilgesellschaft wird durch einen Beirat einbezogen. (Das ZIF wurde am 24. Juni 2002 offiziell eröffnet. LV)

Wenn, wie geplant, in einigen Jahren der Personalpool auf 3000 Menschen angewachsen ist und andere Staaten ähnliche Projekte entwickeln, dann wird die internationale Politik über ein neues Instrument verfügen. Es wird Mandate möglich machen, die durch klassische Diplomaten, Soldaten und Polizisten – die bisherigen Personalkörper – nicht hinreichend zu erfüllen waren. Es wird die internationale Gemeinschaft von dem Zwang befreien, dort, wo die Diplomatie allein nicht mehr ausreicht, sofort auf militärische Lösungen zu setzen. Soldaten mögen im Spiel sein, aber nicht zur Erzwingung politischer Ziele selbst, sondern als Sicherheitskomponente für die zivilen Kräfte, die sich um Deeskalation, Prävention und Post Conflict Peace Building bemühen. Das neue zivile Instrumentarium wird die neue Option eröffnen, durch intensiven Personaleinsatz die Konfliktbearbeitung unter die militärische Schwelle zu drücken – nicht immer, aber immer öfter.

10-jähriges Jubiläum "Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF)" - Ein Teil der Gründungscrew (mit ihren Funktionen im Gründungsprozess): Dr. Rolf Horlemann (Legationsrat im Auswärtigen Amt, operativer Manager), Monika Benkler (wissenschaftliche Evaluation), Dr. Winrich Kühne (Gutachter, Gründungs-Direktor), Dr. Wibke Hansen (Personal), Dr. Ludger Volmer (Staatsminister, politisch verantwortlicher Initiator, Aufsichtsrat), Dr. Wilhelm Höynck (Botschafter a.D., Leiter der interministeriellen Projektgruppe), Bernd Mützelburg (Botschafter, Bundeskanzleramt)