(interner Bericht für die grüne Bundestagsfraktion, 06. November 2000, bisher unveröffentlicht)
November 1999 – Oktober 2000
Was ist denn überhaupt „grün“ an der Außenpolitik – wie oft bekommt man diese Frage zu hören! Der Erfolg grüner Politik wird weithin mit zu kleinlichen Maßstäben gemessen. Nicht die programmatischen Grundlinien werden als Maßstab herangezogen. Vielmehr wird grüne Politik oft auf Details und technische Durchführungsvorschläge reduziert. Der moralische Rigorismus manch grüner Akteure erleichtert diese Proportionsverschiebung. So wird in der Öffentlichkeit die Europapolitik des Außenministers nicht als Erfüllung eines Kernpunktes grüner Programmatik begriffen, sondern als sein persönliches Anliegen. Als grüne Themen hingegen gelten Einzelmaßnahmen des Technologie- und Rüstungsexports. Menschenrechtspolitik – ein Markenzeichen der Grünen – wird nur dann (an-)erkannt, wenn sie zum Mittel öffentlicher Anklage greift. Die grüne Nord-Süd-Politik wird auf Reisen des Ministers reduziert.
Zu diesen optischen Täuschungen trägt bei, dass für zahlreiche grüne Themen der Außenpolitik nicht das Auswärtige Amt federführend ist. Die Erwartung mancher Grüner, über das AA Entscheidungen anderer Ministerien zu Fall bringen zu können, trügt. Im Gegenteil: längst betreiben alle anderen Ressorts ihre eigene internationale Politik, wenig beeinflussbar vom AA. Dessen Zukunft müsste in der Koordination liegen. Der aktuelle Trend indes ist gegenläufig: so versucht das Entwicklungsministerium, das trotz der gesunkenen Entwicklungshilfe über ungleich mehr Programm – und Projektmittel als das AA verfügt, sich originäre Themen des AA anzueignen, von Landminen und Kindersoldaten über den Stabilitätspakt für Südosteuropa bis zum Gesamtkonzept der Krisenprävention und zivilen Konfliktbearbeitung. Das kommt in grünen Kreisen zwar gut an, provoziert aber die Frage, wofür man eigentlich zwei Außenministerien brauche.
Dennoch: auch im zweiten Jahr der grünen Amtsführung können sich die Ergebnisse grüner Außenpolitik sehen lassen. Der folgende Text, der weder eine Gesamtübersicht über die Politik des AA noch eine kritische Reflexion grüner Handlungsspielräume in der Koalition darstellt, bietet eine – unvollständige – Auflistung.
- Europa
Priorität genießt nach wie vor die Europapolitik. Auch nach Beendigung der EU- und G8-Präsidentschaft blieb Deutschland eine treibende Kraft beim integrierten Projekt der Vertiefung und Erweiterung der EU. Mit seiner Rede vor der Humboldt-Universität hat Joschka Fischer Thesen zur „Finalität“ aufgestellt. Seine Vision des zukünftigen Gesichts Europas stieß auf enorme, meist positive, Resonanz. Die Unterschiede zu den grünen Positionspapieren verlangen allerdings eine innerparteiliche Diskussion. Eindeutig dem grünen Programmauftrag entspricht der auf unsere Initiative hin vom Europäischen Rat eingesetzte Konvent unter Leitung von Bundespräsidenten a.D. Herzog zur Erarbeitung der EU- Grundrechtscharta. Die Charta stellt das europäische Wertegerüst dar: Menschenwürde, Freiheits-, Gleichheits-, Bürgerrechte, Schutz gegen Ausbeutung etc. Sie verleiht dem Individuum zudem bessere Möglichkeiten gegenüber der Brüsseler Bürokratie. Die Verhandlungen mit den möglichen Beitrittsländern zur EU laufen zügig. Auf unsere Initiative hin wurde der Türkei der Kandidatenstatus eingeräumt, verbunden mit der Auflage, die demokratischen, rechtsstaatlichen und menschenrechtlichen Beitrittskriterien zu erfüllen. Durch die Einladung nach Europa wurde der einzig denkbare Weg eröffnet, mit europäischen Werten und Normen auf die Gestaltung der inneren Verhältnisse in der Türkei einzuwirken. Positive Wirkungen sind bereits erkennbar. Flankiert wird die Erweiterung durch sog. „gemeinsame Strategien“, die in unserer Amtszeit gegen beachtliche Widerstände mit Russland, der Ukraine und den Mittelmeeranrainern entwickelt wurden. Ländern des westlichen Balkans werden Stabilisierungs- und Assoziationsabkommen angeboten.
Daneben entfaltet der von uns initiierte Stabilitätspakt für Südosteuropa seine Wirkung. Auch am demokratischen Wechsel in Jugoslawien waren wir nicht ganz unbeteiligt. Wir haben seit geraumer Zeit die demokratische Opposition unterstützt: die eigenständige, aber mit dem AA abgestimmte, Arbeit der politischen Stiftungen zielte auf Kapazitätsbildung und Vernetzung der demokratischen Kräfte; im Rahmen der EU versuchten wir, die Wirkung der Sanktionen auf demokratisch regierte Kommunen abzumildern; die Deutsche Welle sendete, in Absprache mit dem AA, in serbischer Sprache nach Jugoslawien; unabhängige Medien wurden gefördert; deutsche Hochschullehrer fanden unsere Hilfe bei der Unterstützung demokratischer Partner an Jugoslawischen Universitäten. Wir haben uns sofort nach Kostunicas Wahlsieg für die Aufhebung der Sanktionen stark gemacht, um der Demokratiebewegung Rückenwind zu geben, und Serbien die Hilfe bei der Rückkehr in die europäische Völkerfamilie angeboten. Das betrifft auch die Beteiligung am Stabilitätspakt. Die Aufbauagentur für den Kosovo hat bereits Mitte 1999 ihre Arbeit aufgenommen.
- Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung
Die Bundesregierung hat auf unser Betreiben ein politisches Rahmenkonzept für Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung mit einer zentralen Rolle des AA verabschiedet. Der durch Schulungen, Datenbänke und eine interministerielle Projektgruppe begonnene Aufbau einer AA-Personalreserve für zivile Kriseneinsätze auf der Basis von völkerrechtlichen Mandaten von UNO und OSZE ist internationalisiert worden. Von 260 Absolventen unserer Trainingskurse sind bereits 60 in Langzeitmissionen und 100 in Kurzeinsätzen von OSZE und UNO. Der OSZE-Gipfel in Lissabon hat im November 1999 mit seinem „React“-Programm unseren Vorstoß praktisch zur internationalen Aufgabe erklärt. Wir haben die Bedeutung der nichtmilitärischen Krisenprävention und -bearbeitung auf einem von uns erwirkten Sondertreffen der G8 unterstrichen. Die EU hat denselben Ansatz auf unsere Initiative hin zu einem wichtigen Pfeiler der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erklärt. Krisenprävention wurde zum Dialogthema auch mit asiatischen und afrikanischen Partnern. Wir haben uns dadurch Ansehen erworben und unterstützen den UNO-Generalsekretär bei seinem erklärten Bemühen um eine „Kultur der Prävention“. Dieser Ansatz strahlt auch auf NATO und Bundeswehr aus.
Auf Initiative der grünen Fraktion hat das Parlament trotz des allgemeinen Sparkurses zusätzliche Mittel für die Unterstützung weltweiter Friedensinitiativen genehmigt. Wir nutzten sie z.B. für: zivile Komponenten für VN-Missionen (medizinisches. Personal für UNIKOM Kuwait/Irak, Meldeexperten für UNTAET/Osttimor, Juristen für MICAH/Haiti, Feuerwehrgerät für UNMIK/Kosovo etc.), Einzelmaßnahmen von deutschen und internationalen NROs (Konferenzen zur Konfliktvermittlung), regionale Friedensprozesse (Konferenzkosten für die Burundi-Friedensverhandlungen, technische. Ausstattung des Konfliktmanagementzentrum der Organisation für Afrikanische Einheit etc).
Die beim AA angesiedelte und vom Verteidigungsministerium durchgeführte bisherige „militärische Ausstattungshilfe“ haben wir programmgemäß ersetzt durch eine „Ausstattungshilfe für ausländische Streitkräfte“. Angesichts der großen militärischen Potentiale in der Dritten Welt war es wichtig, einen Ansatz zu finden, der – mit dem Schwerpunkt Afrika – die Streitkräfte demokratisch kontrollierbar macht und deren Ausrichtung auf Konfliktverhütung und Friedenserhaltung im Rahmen regionaler Stabilitätspolitik unterstützt. Im Rahmen der Expo 2000 haben wir in Munster ein internationales Expertensymposion samt praktischer Demonstrationen zum humanitären Minenräumen durchgeführt. Um die negativen Folgen von Wirtschaftssanktionen abzumildern, haben wir auf UN-Ebene die Initiative zur Entwicklung von zielgerichteten, sog. „smart sanctions“ ergriffen.
- Sicherheitspolitik, Rüstungskontrolle, Abrüstung
Die öffentliche Debatte stand im Zeichen der Bundeswehrreform. Auch wenn dafür der Verteidigungsminister zuständig ist, ist sie eingebettet in die vom AA formulierte und praktizierte Sicherheits- und Bündnispolitik. Die Verkleinerung der Bundeswehr wurde nicht zuletzt deshalb denkbar und zwingend, weil die von uns konzeptionell stark mitgeprägte Änderung des Vertrages über die konventionelle Stabilität in Europa (KSE) auf dem OSZE-Gipfel im November 1999 unterzeichnet wurde. Die neuen nationalen und territorialen Obergrenzen für die schweren konventionellen Waffensysteme legen eine Anpassung der Bundeswehrkapazitäten nach unten nahe. Die Lieferung von Leopard II-Kampfpanzern an die Türkei konnte verhindert werden.
Erfolge hatten wir auch beim Eintreten gegen Massenvernichtungswaffen. Bei der 6. Überprüfungskonferenz zum Nichtverbreitungsvertrag für Atomwaffen im Mai 2000 konnten die Verpflichtung der Atomwaffenstaaten zur perspektivisch vollständigen nuklearen Abrüstung und ein Katalog praktischer Schritte zur Stärkung der Nichtverbreitung auf dem Konsenswege durchgesetzt werden. Unsere spezifischen Verhandlungserfolge lagen in der Aufforderung, Forschungsreaktoren von hoch angereichertem auf niedrig angereichertes Uran umzustellen und darin, der Atomenergie nicht das Etikett der Klimafreundlichkeit zu verleihen. Nicht zuletzt aufgrund der von uns wesentlich mitformulierten Besorgnisse der Verbündeten dürfte Präsident Clinton die Entscheidung zur Einführung von NMD/TMD, der nuklearen und taktischen Raketenabwehr verschoben haben. Das Kernstück der deutschen Abrüstungskooperation mit Russland, das Pilotprojekt der Errichtung einer Anlage zur Vernichtung russischer chemischer Waffen in Gorny, wurde durch ein entsprechendes EU-Projekt unter deutscher Verwaltung ergänzt.
- UNO und globale Fragen
Unsere gesamte Politik des Multilateralismus versucht, die Rolle der UNO zu stärken. Zurecht wird uns (den Deutschen und den Grünen) international die Initiative zur Beendigung des Kosovokriegs mit einer UNO-orientierten Strategie gutgeschrieben. Dieser Einsatz, unser vielfältiges Bekenntnis zur UNO, unser praktisches Engagement für die Kultur der Prävention und den Dialog der Kulturen und unsere gewachsene Bedeutung haben zu einem verstärkten Wunsch zahlreicher Staaten geführt, Deutschland ständig im Sicherheitsrat zu sehen. Da faktisch die Reformdiskussion nur solange in Gang bleibt, als ein entsprechender deutscher (und japanischer) Anspruch im Raume steht und die von Grünen programmatisch bevorzugte „europäische Variante“ nicht in Sicht ist, haben wir die entsprechende Bereitschaft erklärt.
Unser UNO-Engagement wird durch das „Forum globale Fragen“ im AA unterstrichen. Dort haben wir im Sinne der „public private partnership“ wieder die verschiedensten staatlichen und nichtstaatlichen Akteure internationaler Politik zu offenem Meinungsaustausch zusammengebracht. Neben großen Foren zu Fragen der Globalisierung, zum Bevölkerungswachstum, zur Gleichstellung von Frauen und zur Stärkung der VN fanden Expertentreffen statt zu Menschenrechten und Unternehmerinteressen, der nächsten WTO-Runde und neuen Formen der Zusammenarbeit zwischen Staat und Zivilgesellschaft.
In diesen Zusammenhang gehört auch die systematisierte Zusammenarbeit zwischen AA, dem Umweltministerium und dem BMZ im Bereich internationaler Umweltpolitik. Die deutsch-chinesische Umweltkonferenz im Dezember in Peking ist ein wichtiges Resultat. Die Änderung der Richtlinien für die Vergabe von Hermes-Bürgschaften war mitentscheidend dafür, dass das höchst umstrittene Staudammprojekt Maheshwar in Indien gestoppt wurde. Auch für den gefährlichen Atommeiler in Ignalina/Estland ist das Aus programmiert. Ähnliches könnte für den Reaktor K2R4 in der Ukraine gelten.
- Menschenrechte, Krisenmanagement und Humanitäre Hilfe
Die anfangs umstrittenen asyl- und abschieberechtlichen Lageberichte des AA wurden mittlerweile unter systematischer Berücksichtigung der Erkenntnisse von internationalen Menschenrechtsorganisationen gründlich überarbeitet. Sie werden in einem fruchtbaren Dialogprozess mit amnesty international, Pro Asyl, dem UNHCR und Flüchtlingsräten u.a. ständig überprüft. Auch das Verfahren zur Erteilung von Visa zum Besuch und zur Familienzusammenführung verlangte eine intensive Befassung. Eine große Zahl haarsträubender Entscheidungen, die auf den politischen Vorgaben der Vorgängerregierung fußten, konnte im Sinne der Antragsteller korrigiert werden. In der Konsequenz nahmen wir eine – technisch noch nicht abgeschlossene – gründliche Reform des Visumswesens vor. Damit haben wir einen Beitrag zu einem modernen Grenzmanagement eines weltoffenen Staates geleistet.
Der Menschenrechtsbeauftragte hat einen ständigen Dialogkreis mit der Wirtschaft eingerichtet. Zugenommen hat im Rahmen unserer „Demokratisierungshilfe“ die Unterstützung für Wahlbeobachtungen und Wahlbehörden. Mit der Ratifizierung durch den Bundestag fand der Einsatz des AA für einen Internationalen Strafgerichtshof seinen erfolgreichen Abschluß. Im diplomatischen Dienst haben wir – bereits vor der entsprechenden Gesetzgebung – die weitestgehende Gleichbehandlung von homosexuellen Paaren mit heterosexuellen durchgesetzt.
Als Konsequenz aus den gestiegenen Anforderungen bei der Katastrophenhilfe wurde das bisher nur ansatzweise existierende Lagezentrum des AA zum Krisenreaktionszentrum ausgebaut. Diese Infrastruktur war grundlegend bei der Befreiung der Jolo-Geiseln, die der Krisenstab des AA koordinierte. Auf einem Symposion mit Vertretern von Hilfsorganisationen und Medien wurde die Berichterstattung über Katastrophen reflektiert.
- Nord-Süd-Politik
Die Kontinentalkonzepte der alten Bundesregierung zu Asien, Lateinamerika und Afrika, die sehr allgemein und daher praktisch wenig aussagekräftig waren, haben wir durch regionale und subregionale Konzepte zu ersetzen begonnen. Diese erlauben die Formulierung konkreter Handlungsansätze und spezifischer Strategien. Die bis dahin wirtschaftslastige Tendenz haben wir systematisch ergänzt um die Dimensionen des politischen Dialogs (einschließlich der Menschenrechte) und der kulturellen Zusammenarbeit. Dieser Dreiklang hat auch die zahlreichen Gespräche mit hochrangigen ausländischen Besuchern und unsere eigenen Reiseaktivitäten bestimmt.
So wurde Lateinamerika aufgeteilt in den Mercosur, die Andenstaaten, Zentralamerika, die Karibik und Mexico. Besondere Aufmerksamkeit findet der Mercosur; wir arbeiten intensiv an einem Freihandelsabkommen mit der EU. Den Andenstaaten geben wir intensive Demokratisierungshilfe, auch als Alternative zum militärischen Teil des Plan Colombia, der den Drogenanbau und -handel bekämpfen soll. Zwischen Lateinamerika, Nordamerika und der EU wird ein transatlantisches Dreieck angestrebt.
Das Asienkonzept der alten Bundesregierung ist suspendiert. Ein neues Konzept für Südost-Asien, anläßlich der Osttimor-Krise im Dialog mit den Nachbarstaaten entwickelt, ergänzt die bisher fast ausschließlich exportwirtschaftliche Dimension durch die oben benannten Ebenen, einschließlich einer sicherheitspolitischen Dimension. Praktisches Ergebnis war außer entsprechenden Themenstellungen auf dem ASEM-Gipfel auch ein erstes, von uns angeregtes Dialogtreffen zwischen OSZE und dem Asia Regional Forum (ARF). Der Dialog mit China erhielt neue Substanz; neben der Umweltkonferenz ist der vom Justizministerium koordinierte Rechtsstaatsdialog als praktische Konsequenz unserer Menschenrechtspolitik zu nennen. Eine intensivierte Indienpolitik versucht die politische Unterstützung der größten Demokratie mit rüstungskontrollpolitischen Ansätzen zu verbinden.
Auch für Afrika und den Nahen Osten werden subregionale Konzepte erarbeitet: So wird nun die Unterstützung praktisch vorhandener Ansätze regionaler Kooperation ins Zentrum unserer Politik gestellt. Das betrifft die SADC-Staaten des südlichen Afrikas, aber auch den Neuanfang der Ostafrikanischen Union, Ecowas in Westafrika, die Wiederbelebung der Maghrebinisch-Arabische-Union und den Versuch, die kleinen Golf-Staaten aus dem Schatten ihrer problematischen großen Nachbarn zu lösen. Daß wir bei den zahlreichen Krisenherden versuchen, über humanitäre Hilfe und Unterstützung von Friedensinitiativen das Elend zu lindern, ist selbstverständlich.
Bei einigen Staaten, die als besonders problematisch galten oder gelten, suchten wir neue Anknüpfungspunkte für eine demokratie- und friedensfördernde Politik. In Iran wurde die Öffnungspolitik von Präsident Chatami gegen die Fundamentalisten unterstützt. Die Signale aus Libyen zu einer neuen Verständigungsbereitschaft wurden vorsichtig positiv beantwortet. Mit Nordkorea wurde die Aufnahme diplomatischer Beziehungen vorbereitet. Algerien, lange im Abseits, wurde nach bemerkenswerten inneren Befriedungs- und Reformerfolgen in der demokratischen Welt wieder willkommen geheißen und motiviert, eine aktive Rolle in der Kooperation von Maghreb und EU zu spielen.
- Reform des Auswärtigen Dienstes
Der Umzug von Bonn nach Berlin wurde vollzogen. Die erste Botschafterkonferenz hat den offiziellen Startschuß für die gründliche Diskussion über Reformen im Auswärtigen Amt gegeben. Das seit Jahren geforderte Personalentwicklungskonzept wurde formuliert. Die Frauenförderung wurde intensiviert.